Commission du Développement Durable
et de l'Aménagement du Territoire
Entre 2017 et 2022, au cours de la quinzième législature, le Parlement français a voté plusieurs grandes lois en faveur de la protection de l’environnement et du cadre de vie des Français.
Ces lois poursuivent plusieurs objectifs : faire entrer l’écologie dans la vie des Français et modifier leurs modes de de consommation ; lutter contre le changement climatique et améliorer la résilience de la nation face aux défis qui s’annoncent ; préparer les transports ferroviaires aux défis du 21e siècle ; renforcer la cohésion du territoire et améliorer le statut des élus ; mettre fin à la recherche et à l’exploitation des hydrocarbures ; améliorer l’efficacité de l’action en faveur de la biodiversité en créant une structure unique, l’Office français de la biodiversité…
Pour chacune de ces lois, la Commission du Développement durable et de l’aménagement du territoire (DDAT), l’une des huit commissions parlementaires permanentes de l’Assemblée nationale, a joué un rôle crucial : elle doit en effet examiner tout projet ou proposition de loi traitant de ses compétences. Celles-ci sont fixées par le Règlement de l’Assemblée nationale et comprennent l’aménagement du territoire, les transports, les équipements, les infrastructures, les travaux publics, l’environnement et la chasse. C’est le texte adopté par la Commission qui est ensuite discuté en séance publique, dans l’Hémicycle.
Pour examiner les projets et propositions de lois qui lui sont soumis, la Commission désigne un rapporteur et conduit des auditions de personnalités compétentes, notamment du ministre concerné. Elle produit ensuite un rapport et propose des amendements, c'est-à-dire des modifications à apporter au texte de loi qui lui a été soumis.
Au cours des cinq dernières années, la Commission DDAT a été saisie au fond sur quatre projets de loi ambitieux, qui ont nécessité pour certains d’entre eux plusieurs mois de travail : la loi pour un nouveau Pacte ferroviaire ; la loi portant création de l’Agence nationale pour la Cohésion des Territoires ; la loi d’orientation des mobilités ; et la loi contre le gaspillage pour l’économie circulaire. Elle s’est également prononcée pour avis sur dix-huit projets de loi.
Mais le rôle de la Commission ne s’arrête pas à l’examen des lois. Depuis 2004, elle est aussi chargée d’en évaluer l’application. Six mois après l'entrée en vigueur d'une loi qui nécessite la publication de textes règlementaires, un membre de la commission concernée, le rapporteur bien souvent, peut présenter un rapport pour faire le point sur la publication des décrets, circulaires et instructions d'application de la loi.
La Commission peut aussi charger deux députés, dont un de l'opposition, de réaliser un rapport pour évaluer les conséquences juridiques, économiques, financières, sociales et environnementales de la loi trois ans après son entrée en vigueur. Ce rapport s’appuie sur les critères d’évaluation définis dans l’étude d’impact qui accompagne le projet de loi, et pointe les éventuelles difficultés rencontrées dans la mise en œuvre de la loi.
Par ailleurs, la Commission joue un rôle de diffusion de l’information auprès de l’Assemblée nationale pour lui permettre d’exercer son contrôle de l’action du gouvernement. Elle peut à cet effet lancer des missions d’information dans ses champs de compétences, au cours desquelles elle auditionne des personnalités, experts, ministres et représentants de la société civile. Les missions d’information produisent des rapports d’information qui peuvent être débattus en séance publique.
La Commission peut aussi créer des missions flash d’une durée de trois mois sur des sujets précis. Elle l’a fait à quatre reprises au cours de cette législature.
Enfin, chaque année, la Commission donne son avis sur les aspects de transition écologique, aménagement du territoire et transports qui figurent dans les projets de loi de finances. Elle est aussi sollicitée par le gouvernement pour donner son avis sur les nominations officielles des dirigeants d’organisations telles que les sociétés publiques, les établissements publics et les agences publiques.
Le travail des commissions parlementaires encadré par la Constitution
Le travail des commissions parlementaires permanentes sert à préparer les débats parlementaires qui se déroulent dans l’hémicycle.
Depuis la révision de la Constitution de juillet 2008, le nombre de commissions est passé de six à huit au maximum, à l’Assemblée nationale comme au Sénat.
Chaque commission est compétente dans un domaine précis : affaires économiques, affaires sociales, éducation, développement durable...
D’après l’article 43 de la Constitution, un projet de loi déposé par le Gouvernement ou une proposition de loi déposée par un ou plusieurs députés sont envoyés à une commission permanente pour examen, avant d’être débattus en séance publique. Cette commission est alors « saisie au fond ». Elle peut aussi être « saisie pour avis » par une autre commission déjà « saisie au fond » sur un texte.
Certains projet et propositions de lois peuvent être envoyés à une commission spéciale, créée pour l’occasion.
Les Commissions exercent par ailleurs un rôle de contrôle de l’action du Gouvernement et doivent en informer l’Assemblée.
Enfin, d’après le Règlement de l’Assemblée nationale, les commissions sont tenues de publier l’intégralité de leurs travaux.
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Qui sont les membres de la Commission DDAT ?
La commission est dirigée par un-e président-e, assisté-e par quatre vice-présidents et quatre secrétaires. Ses membres sont désignés à la proportionnelle des groupes parlementaires, et un même parlementaire ne peut appartenir qu’à une seule commission.
Présidente
Jean-Marc Zulesi (Renaissance, Bouche du Rhône 8ème)
Vice-présidents
Lisa Belluco (Ecologiste NUPES, Vienne 1re)
Marjolaine Meynier-Millefert (Renaissance, Isère 10e)
Bruno Millienne (Démocrate, Yvelines 9ème)
Pierre Vatin (Les Républicains, Oise 5ème)
Secrétaires
Nathalie Bassire ( Libertés Indépendants, La Réunion 3ème)
Jean-Luc Fugit (Renaissance, Rhône 11e)
Loïc Prud'homme (LFI NUPES Girondes 3ème)
Anne-Cécile Violland (Horizons, Haute-Savoie 5e)
La composition complète de la commission est publiée sur le site de l’Assemblée nationale
Changement climatique et transition énergétique
Le changement climatique et les questions énergétiques ont représenté une part importante du travail de la Commission DDAT pendant la législature. La Commission a été saisie au fond sur le projet de loi relatif à l’énergie et au climat, présenté en Conseil des ministres le 30 avril 2019 ; elle a examiné le projet de loi mettant fin à la recherche et à l’exploitation des hydrocarbures et participé aux travaux de la Commission spéciale désignée pour examiner le projet de loi Climat et Résilience.
Le projet de loi Énergie et Climat s’inscrit dans la continuité du Plan Climat de juillet 2017. Il réaffirme la priorité donnée à la lutte contre le changement climatique et à la baisse des émissions de gaz à effet de serre. Il maintient donc l’objectif de neutralité carbone à l’horizon 2050, prévu par la Programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) ainsi que la diversification du mix énergétique.
L’examen en commission a enrichi le texte, qui est passé de 12 à 57 articles après son adoption en séance publique. Parmi les principales avancées parlementaires : l’introduction de la notion d’urgence écologique et climatique, la définition de la neutralité carbone, la mise en place d’une démarche de budget vert, l’instauration d’une loi de programmation de l’énergie à partir de 2023, ou encore l’adoption d’un dispositif visant à lutter contre les passoires thermiques.
La Commission DDAT a été saisie pour avis sur l’ensemble du texte, et au fond sur les articles 2, qui crée le Haut Conseil pour le Climat (HCC), et 4, qui crée l’Autorité environnementale. Elle a examiné 93 amendements et en a adopté 31, dont 6 de la rapporteure.
Sur l’article 2, la Commission a inscrit dans la loi plusieurs dispositions qui visent à définir la composition du HCC, le contenu de son rapport annuel ou encore les modalités de réponse à ses recommandations. Le président du HCC sera auditionné par les commissions chargées de l’environnement à l’Assemblée nationale et au Sénat. La Commission a aussi imposé que les Schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) tiennent compte des avis du HCC dans la définition de leurs objectifs énergétiques et environnementaux, pour assurer la déclinaison territoriale de la stratégie nationale.
Le projet de loi Climat et Résilience, lui, est issu des propositions formulées par la Convention citoyenne pour le Climat (CCC), dans le cadre d’un processus de démocratie participative. Il a été examiné par une Commission spéciale, à laquelle la Commission DDAT a apporté son soutien pour examiner les 3850 amendements déposés et en adopter 443.
Le projet de loi complétant l’article 1er de la Constitution et relatif à la préservation de l’environnement reprenait une proposition de la Convention citoyenne pour le climat (CCC) qui vise à inscrire dans l’article premier de la Constitution, le principe selon lequel la France « garantit la préservation de l’environnement et de la diversité biologique et lutte contre le dérèglement climatique ».I
En première lecture, la Commission DDAT a débattu de 77 amendements. En deuxième lecture, elle en a débattu 11 et adopté 4, qui visaient à substituer le verbe d’action « agit » à « lutte », pour suivre à la fois l'apport du Sénat et la recommandation du Conseil d’État.
Enfin, la Commission DDAT a examiné le projet de loi mettant fin à la recherche et à l’exploitation des hydrocarbures conventionnels et non-conventionnels en France à l’horizon 2040. Ce projet de loi s’inscrit dans la continuité des engagements du président de la République et du Plan Climat.
La Commission a renforcé le texte en adoptant 74 amendements. En deuxième lecture, elle a rétabli l’ambition initiale du projet en supprimant l’ensemble des dérogations introduites au Sénat. À partir de la promulgation de cette loi, plus aucun permis d’exploration ou d’exploitation d’hydrocarbures ne sera donc délivré sur le territoire national : la France devient le premier pays du monde à interdire par la loi la recherche et l’exploitation des hydrocarbures sur son territoire. La Commission a aussi proposé que le gouvernement s’engage à accompagner les territoires et les acteurs concernés par la transition.
Parmi ses autres activités, la Commission DDAT a conduit plusieurs missions d’information sur la rénovation thermique des bâtiments, les agrocarburants ainsi que les produits phytopharmaceutiques. Elle a lancé trois missions flash : l’une sur la baisse des émissions de CO2 et la limitation de l’effet de serre par une maîtrise de la consommation d’énergie domestique dans les immeubles chauffés collectivement ; une deuxième pour comparer les expériences européennes de zones à faibles émissions mobilité ; et une troisième sur la prévention des incendies de forêts. Elle a enfin publié un rapport d’évaluation sur l’application de la loi sur la fin de la recherche et de l'exploitation des hydrocarbures.
Lutte contre le gaspillage
La Commission DDAT a consacré une quarantaine d’heures à examiner le projet de loi relatif à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire (AGEC) et l’a considérablement amélioré. Il
Elle a défini une trajectoire nationale pour augmenter la part des emballages réutilisés et réemployés. Elle a confirmé l’interdiction progressive de la mise en décharge des déchets non dangereux à compter du 1er janvier 2023. Elle a introduit un objectif de réduction de 50 % du gaspillage alimentaire entre 2015 et 2025 dans la distribution alimentaire et la restauration collective. Elle a enfin limité certaines pratiques commerciales agressives autour de l’opération « Black Friday », qui se déroule fin novembre de chaque année.
Sur l’information du consommateur, la Commission est intervenue de plusieurs façons : en interdisant les mentions « biodégradable », « respectueux de l’environnement » ou d’autres mentions équivalentes sur un produit ou un emballage ; en rendant visible l’indice de réparabilité d’un objet au moment de son achat ; en créant un label national « Anti-gaspillage alimentaire ; en obligeant un fabricant à fournir des pièces détachées sous quinze jours ouvrables ; en imposant aux syndics de copropriété d’informer les copropriétaires des consignes locales de tri des déchets.
La Commission a beaucoup travaillé sur le gaspillage alimentaire. Elle a inscrit dans la loi l’ajout d’une mention qui complète la date de durabilité minimale (DDM) et indique qu’un produit peut être consommé sans risque lorsque la DDM est dépassée. Dès le 1er janvier 2022, les médicaments pourront être mis en vente à l’unité. La vente en vrac bénéficie d’une définition légale. L’impression et la distribution systématique des tickets de caisse et de carte bancaire ne seront plus obligatoires à partir du 1er janvier 2022. Enfin, la distribution dans les boîtes aux lettres de prospectus et catalogues publicitaires imprimés avec des encres contenant des huiles minérales sera interdite dès 2022.
La Commission a aussi apporté des modifications dans la lutte contre les dépôts sauvages, par exemple en donnant aux maires la possibilité de verbaliser les infractions à partir de vidéos, ou de recouvrir les amendes et les astreintes journalières au profit des communes.
Enfin, la Commission a imposé dans la loi diverses mesures, telles que l’interdiction des confettis en plastique à partir du 1er janvier 2021 ; l’obligation d’installer des fontaines d’eau potable dans les établissements qui reçoivent du public ; l’interdiction des sachets de thé en matière synthétique non biosourcée et non biodégradable, à partir du 1er janvier 2022 ; l’interdiction des emballages à usage unique pour les repas et boissons consommés sur place à compter du 1er janvier 2023.
Au total, la Commission a adopté 355 amendements qui ont augmenté le nombre d’articles du projet de loi de 77 à 125 articles, après passage par le Sénat.
Enfin, la Commission a créé une mission d’information sur la filière du recyclage du papier et publié plusieurs rapports, dont l’un sur la limitation des impacts négatifs de la publicité et un autre sur une proposition de loi visant à réduire l’empreinte environnementale du numérique en France.
Aménagement du territoire
La Commission DDAT a été saisie sur plusieurs lois d’aménagement et de cohésion des territoires : la loi sur l’évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (ELAN) ; la loi Engagement et proximité ; la création d’une nouvelle agence pour la cohésion des territoires.
Sur la loi ELAN, elle a adopté 42 amendements qui ont modifié substantiellement plusieurs articles : révision des obligations d’économies d’énergie ; prolongement de l’expérimentation sur la tarification sociale de l’eau ; rôle de l’Autorité environnementale et simplification des procédures dans les opérations d’aménagement ; débats préalables aux projets de revitalisation des territoires, etc.
En première lecture de la loi Engagement et proximité, la Commission DDAT a adopté 219 amendements pour modifier plusieurs articles sur lesquels elle a été saisie. Ces amendements visaient à fluidifier les transferts de compétences entre les communautés de communes et les communes membres, et la participation des communes aux syndicats mixtes ; à améliorer l’efficacité des plans locaux d’urbanisme (PLU) ; à imposer la mixité dans les listes électorales des communes de plus de 500 habitants.
Enfin, la cohésion des territoires sera améliorée par une nouvelle agence dédiée, l’Agence nationale pour la Cohésion des territoires (ANCT), créée par une loi. Dans les huit amendements qu’elle a adoptés, la Commission DDAT a donné une priorité aux territoires et à leurs projets innovants. Elle a autorisé la création d’une minorité de blocage dans les territoires en cas de vote d’une majorité des représentants de collectivités territoriales contre une décision, mais ce mécanisme ne pourra être utilisé qu’une seule fois pour éviter tout blocage permanent. Quant au directeur de l’ANCT, une loi organique prévoit qu’il soit nommé par le président de la République, après avis des Commissions DDAT de l’Assemblée nationale et du Sénat.
Cette loi a fait l’objet d’une mission d’information sur son application, qui a débouché sur un rapport d’information.
Enfin, la Commission DDAT a conduit deux missions d’information sur le rôle et l’avenir des commerces de proximité dans l’animation et l’aménagement du territoire et sur la réhabilitation de l'étang de Berre. Elle a aussi conduit deux missions flash sur les enjeux environnementaux de l’aménagement des aires de stationnement et sur la prévention des incendies de forêts.
Transports
La mobilité a occupé une place conséquente dans l’agenda de la Commission DDAT, qui a été saisie au fond sur deux grandes lois du quinquennat : la loi d’orientation des mobilités (LOM) et le nouveau Pacte ferroviaire.
Sur la loi LOM, la Commission a examiné 3284 amendements et en a adopté 596. En séance publique, les députés en ont examiné près de 3500 pour en adopter 459, en 80 heures de débats. Le texte mis au vote avait donc été substantiellement modifié, passant de 44 à 150 articles après examen en commission et en séance publique.
Les amendements portaient sur l’objectif de fin de vente des véhicules thermiques en 2040 ; la réforme du permis de conduire ; l’assouplissement des 80 km/h ; la prise en compte des enjeux de lutte contre la pollution sonore, etc.
Parmi les mesures adoptées par la Commission : l’affectation du surplus de recettes de la taxe de solidarité sur les billets d’avion, dite « taxe Chirac », à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF). Les enjeux de pollution sonore seront mieux pris en compte dans le cadre de la stratégie de développement des infrastructures. La lutte contre la sédentarité fait partie des objectifs poursuivis par le système des transports. Les maires pourront réserver certains emplacements de stationnement aux seuls véhicules à très faibles émissions. La limitation de vitesse à 80 km/h sera assouplie : les présidents de conseils départementaux et les maires pourront rehausser la vitesse maximale sur les routes dont ils ont la charge dans la limite de 10 km/h.
La Commission DDAT a aussi imposé d’autres mesures variées : le marquage obligatoire des vélos a été échelonné, au 1er janvier 2021 pour les ventes de vélos et vélos électriques neufs et au 1er juillet 2021 pour les ventes d’occasion. L’apprentissage sécurisé du vélo est introduit dans le code de l’éducation, et il peut être organisé dans un cadre scolaire, périscolaire ou extra-scolaire. Les parkings neufs au-delà de 200 places devront être équipés en bornes de recharge. La vente des voitures particulières et des véhicules utilitaires légers utilisant des énergies fossiles devra s’achever d’ici 2040. Les usagers des bus de nuit pourront bénéficier d’un arrêt à la demande, plus près de leur domicile.
Six mois après la promulgation de la LOM, la Commission a conduit une mission d’information sur son application.
Sur le nouveau Pacte ferroviaire, qui a fait l’objet d’un projet de loi, la Commission DDAT a adopté 37 amendements, sur 159 examinés, qui ont beaucoup modifié le contenu des articles. Ces amendements ont en particulier réduit la portée de l’habilitation à légiférer par ordonnance : les dispositions prévues par l’habilitation doivent se faire « dans le respect de l’avis conforme » de l’Agence de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER).
À l’issue de la première lecture, la Commission DDAT a ajouté à l’article premier du projet de loi l’objectif d’améliorer la performance de la SNCF ainsi que la représentation des parties prenantes au sein des instances de gouvernance du groupe public ferroviaire. Elle a également confirmé le statut d’entreprise publique de la SNCF.
En séance publique, après la première lecture à l’Assemblée nationale, neuf amendements de la Commission DDAT ont été adoptés sur un total de 82, et ont inscrit dans la loi :
- de nouvelles dates butoirs pour l’ouverture à la concurrence des transports conventionnés (2023) et services librement organisés (décembre 2020), ainsi que des transports d’Ile-de-France avec un calendrier plus étendu (de 2023 à 2039) ;Il
- la possibilité de déroger à l’ouverture à la concurrence, en transposant dans la loi toutes les exceptions prévues par le règlement sur l’obligation de service public ; s
- les modalités des futurs appels d’offres ;
- les conditions de transfert du personnel (« le sac à dos social ») en cas de changement d’opérateur ;'
- la commande d’un rapport d’information sur les petites lignes de chemin de fer.
Six mois après la promulgation de la loi, la Commission a publié un rapport d’information sur son application.
Enfin, la Commission a publié un rapport d’évaluation sur l’application de la loi relative à la prévention et à la lutte contre les incivilités dans les transports.
Biodiversité
En juillet 2019, le projet de loi de création de l’Office français de la biodiversité (OFB), par fusion de l’Agence française de biodiversité avec l’Office national de la chasse et de la faune sauvage, a été promulgué. Il vise à améliorer la coordination des services du ministère de la Transition écologique et solidaire pour faciliter la mise en œuvre du Plan Biodiversité, présenté en juillet 2018. Il est complété par une loi organique sur la nomination du directeur général de l’OFB, après audition par les commissions compétentes des deux chambres parlementaires.
En 9 heures de débats, la Commission DDAT a adopté 92 amendements sur 287 examinés, et 52 amendements supplémentaires ont été adoptés en séance publique. Ces amendements ont apporté plusieurs modifications au projet : le nom du nouvel établissement ; l’extension de ses missions (renforcement du lien entre la nature et l’homme, lutte contre la bio-piraterie) ; la réintégration des parlementaires dans sa gouvernance ; l’élargissement des pouvoirs des inspecteurs de l’environnement ; la définition de la gestion adaptative des espèces.
La Commission DDAT a aussi inclus dans la loi sur la transparence de l’information sur les produits agricoles et alimentaires (EGAlim) la possibilité de vendre des variétés de semences qui relèvent du domaine public à des particuliers pour leur propre usage (article 6). Cette disposition est destinée à promouvoir la diversité des fruits et légumes.
Par ailleurs, la Commission a conduit une mission d’information sur la prolifération des plantes invasives et les moyens pour l’endiguer, qui a débouché sur un rapport. Elle a aussi publié trois rapports d’évaluation de l’application des lois : l’un sur l’Office français de la biodiversité (OFB) ; un deuxième sur la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages ; et un troisième sur l’économie bleue, après promulgation de la loi en 2016.
Suivi de la crise sanitaire
La Commission DDAT s’est penchée sur le déroulement de la crise sanitaire et a procédé à plusieurs auditions de représentants de l’INRA et du CNRS à propos de l’épidémiologie des maladies animales et zoonotiques et de la biodiversité.
À l’automne 2020, elle a créé une mission flash sur le traitement des masques usagés, qui a débouché sur une communication le 28 janvier 2021, suivie d’un débat.